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中农富通城乡规划设计研究院
【专家讲坛系列之四】中国人大郐艳丽教授：乡村治理传统与路径选择
编者按：为提升员工的规划理论水平和专业技能，12月7日，中农富通城乡规划设计研究院开展了第四期专家讲坛，邀请中国人民大学公共管理学院郐艳丽教授为员工讲解了《乡村治理传统与路径选择》，阐明了城乡关系演变、乡村治理历程、乡村管理特征、乡村规划的本质及科学性等多项内容，提出以人为本的乡村治理制度创新，分享了规划案例探索，探究乡村规划实施过程中的本质内容，并反馈到学术研究。
一、中国城乡关系变迁
（一）中国城乡关系变迁历史演进
解放前，重农轻商，城乡高度融合，乡村成为社会财富高地和人才汇聚福地；改革开放前，优先发展重工业，城乡人口空间完全分割，城乡分治，掠夺农村财富；改革开放后城乡半分割，以农村发展为重点，城乡差距逐步缩小，1983年是中国建国60多年来城乡收入差距最小年份。1984年后，以增长为导向，城乡差距快速扩大，城乡矛盾与冲突日益激烈。2003年，国家目标由改革优化二元结构调整到以城乡一体化规划为统领，全面建立城乡发展一体化的体制机制。
（二）城乡分割状态下的系统性障碍
乡村正常运行系统的调控制度缺失；城市化水平虚高的隐含危机凸显；两栖化导致城乡非良性循环；城乡空间争夺尖锐化。
二、古代乡村治理传统
正式治理制度有保甲制——行政制度；工官制度——等级森严、缜密有度。工官制度集制定法令法规、规划设计、征集工匠和组织施工全过程领导与管理为一体，实现了古代城乡建设管理的规范化、标准化、法制化。
非正式治理制度，渗透官方思想；形成自治制度；约束社会规则。
传统乡村规划有意识地按风水知识进行规划，形成一个个趋吉意向的格局形态，称之为“风水吉局”，主要有三种：一是追求完整的“山环水抱”封闭式。二是平面形态上的吉祥物品模拟型。三是文化意境型。
传统乡村的文化特征基础是耕读文化，因此乡村设施主要分为农业生产设施、公共设施、交往空间和市政基础设施、意向空间。
三、当代乡村管理特征
（一）组织管理制度
建国后50年代到70年代之间，国家全能性权利覆盖；改革开放后，建立乡村新秩序 “乡政村治”实际使得乡镇成为国家与社会的边界。
（二）规划理论基础与本质特征
理论基础为功能分区理论、级配理论、规模效益理论；本质特征为蓝图式规划、自上而下式规划、精英式规划。
（三）规划建设管理制度
1、用地规划管理制度
土地合法性获得。“一户一宅”的福利化制度。建设用地获取的合法性途径是国土部门通过土地利用规划和计划性指标层层分配获得。
土地使用合理性判别。土地使用合理性判别依据：规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性。
2、工程规划管理制度
《城乡规划法》将乡村工程规划管理面向具体的建设分为三类工程：居民建设、乡镇企业和公共设施建设，居民建设许可并未有效推行。
3、建设产权管理制度
产权管理法律空白；建设管理法律空白。
4、建设资金管理制度
集体经济溃散，公共建设收费采取“一事一议”制度。
（四）规划实施管理困境
制度困境：规划理论、管理制度与实践脱节；规划困境：规划编制和实施主体不明确。实施困境：资金保障不足，法律支持不足，社会环境复杂；管理困境：村委会面临管与不管的选择，村民面临法外与法内的选择，政府面临放与不放的选择。
四、现代乡村规划趋势
（一）乡村规划四个理论基础
公共政策理论——乡村规划属性；协商式规划理论——乡村规划过程；公共产品理论——公共服务提供；生活圈理论——服务设施空间配置。
（二）乡村发展的三个趋势
城乡一体化是城市化的终极目标，实现经济一体化、社会一体化、制度一体化、城市内部二元结构一体化。城乡一体化的基础是实现农村现代化。
乡村管理走向乡村治理，乡村社会构成发生变化——治理主体多元；乡村功能全面转型——治理目标多元；乡村治理基础已然存在——投入多元；治理时机已然出现。
乡村规划走向乡村建设，由乡村规划作为单一的技术过程转向乡村规划、建设、运营和管理的系统过程。
五、以人为本的乡村治理制度创新
（一）乡村治理的理论框架
1、基本理念
乡村发展是乡村治理的基础经济保障，完善农业补偿奖励机制，建立乡村人才引进和财富回流的机制。
乡村秩序是乡村治理的基本社会保障，重构乡村社会秩序的制度创新，重构乡村管理秩序的制度创新，包括乡村长效运营管理制度、宅基地、集体土地使用制度、乡村规划建设引导制度。
六、乡村治理案例（2012－2015）
1、案例研究价值评价
（1）涉农企业先导
东阿阿胶集团（华润集团下属企业）需要有1000多个养殖基地，广西白色和西柏坡均建立了华润希望小镇，投资数亿，按照此种方式企业难以为继。
（2）规划模式探索
学术研究，治学育人，和企业共同探索“企业可承受、百姓能满意”的乡村治理模式
（3）案例选择特征——产业基础、整治基础和群众基础
2、案例公共政策制定
（1）分工时序——公司+政府+居民＋大学
五大原则：一是立足现实，有序推进，逐步提高；二是突出生态，原生材料，乡土建筑；三是产业支撑，生活需要，经济节约；四是居民为主，多方参与，明确分工；五是规则先行，合力互助，和谐邻里。
3、案例实施效果评价
乡村居住环境初见成效；居民积极参与社区治理；拉动政府全域推广治理。
在这次讲坛过程中，郐教授向员工传授了乡村规划之道，培养了员工的规划素养，提高其专业技术水平，在互动过程中解答了员工的很多问题，消除其城乡规划过程中的很多疑惑，为员工进行下一步规划工作指明了方向，获得员工的一致好评。
结束后，郐教授与中农富通城乡规划设计研究院员工进行合影留念。
（一）中国城乡关系变迁历史演进
解放前，重农轻商，城乡高度融合，乡村成为社会财富高地和人才汇聚福地；改革开放前，优先发展重工业，城乡人口空间完全分割，城乡分治，掠夺农村财富；改革开放后城乡半分割，以农村发展为重点，城乡差距逐步缩小，1983年是中国建国60多年来城乡收入差距最小年份。1984年后，以增长为导向，城乡差距快速扩大，城乡矛盾与冲突日益激烈。2003年，国家目标由改革优化二元结构调整到以城乡一体化规划为统领，全面建立城乡发展一体化的体制机制。
（二）城乡分割状态下的系统性障碍
乡村正常运行系统的调控制度缺失；城市化水平虚高的隐含危机凸显；两栖化导致城乡非良性循环；城乡空间争夺尖锐化。
二、古代乡村治理传统
正式治理制度有保甲制——行政制度；工官制度——等级森严、缜密有度。工官制度集制定法令法规、规划设计、征集工匠和组织施工全过程领导与管理为一体，实现了古代城乡建设管理的规范化、标准化、法制化。
非正式治理制度，渗透官方思想；形成自治制度；约束社会规则。
传统乡村规划有意识地按风水知识进行规划，形成一个个趋吉意向的格局形态，称之为“风水吉局”，主要有三种：一是追求完整的“山环水抱”封闭式。二是平面形态上的吉祥物品模拟型。三是文化意境型。
传统乡村的文化特征基础是耕读文化，因此乡村设施主要分为农业生产设施、公共设施、交往空间和市政基础设施、意向空间。
三、当代乡村管理特征
（一）组织管理制度
建国后50年代到70年代之间，国家全能性权利覆盖；改革开放后，建立乡村新秩序 “乡政村治”实际使得乡镇成为国家与社会的边界。
（二）规划理论基础与本质特征
理论基础为功能分区理论、级配理论、规模效益理论；本质特征为蓝图式规划、自上而下式规划、精英式规划。
（三）规划建设管理制度
1、用地规划管理制度
土地合法性获得。“一户一宅”的福利化制度。建设用地获取的合法性途径是国土部门通过土地利用规划和计划性指标层层分配获得。
土地使用合理性判别。土地使用合理性判别依据：规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性。
2、工程规划管理制度
《城乡规划法》将乡村工程规划管理面向具体的建设分为三类工程：居民建设、乡镇企业和公共设施建设，居民建设许可并未有效推行。
3、建设产权管理制度
产权管理法律空白；建设管理法律空白。
4、建设资金管理制度
集体经济溃散，公共建设收费采取“一事一议”制度。
（四）规划实施管理困境
制度困境：规划理论、管理制度与实践脱节；规划困境：规划编制和实施主体不明确。实施困境：资金保障不足，法律支持不足，社会环境复杂；管理困境：村委会面临管与不管的选择，村民面临法外与法内的选择，政府面临放与不放的选择。
四、现代乡村规划趋势
（一）乡村规划四个理论基础
公共政策理论——乡村规划属性；协商式规划理论——乡村规划过程；公共产品理论——公共服务提供；生活圈理论——服务设施空间配置。
（二）乡村发展的三个趋势
城乡一体化是城市化的终极目标，实现经济一体化、社会一体化、制度一体化、城市内部二元结构一体化。城乡一体化的基础是实现农村现代化。
乡村管理走向乡村治理，乡村社会构成发生变化——治理主体多元；乡村功能全面转型——治理目标多元；乡村治理基础已然存在——投入多元；治理时机已然出现。
乡村规划走向乡村建设，由乡村规划作为单一的技术过程转向乡村规划、建设、运营和管理的系统过程。
五、以人为本的乡村治理制度创新
（一）乡村治理的理论框架
1、基本理念
2、 基本角色
3、变革路径
（二）乡村规划治理制度创新
乡村立法是乡村治理的基本法律保障，要切实推进乡村立法，完善配套乡村规划建设法律法规体系，完善乡村居民点体系规划，制定配套实施连贯性政策。乡村发展是乡村治理的基础经济保障，完善农业补偿奖励机制，建立乡村人才引进和财富回流的机制。
乡村秩序是乡村治理的基本社会保障，重构乡村社会秩序的制度创新，重构乡村管理秩序的制度创新，包括乡村长效运营管理制度、宅基地、集体土地使用制度、乡村规划建设引导制度。
六、乡村治理案例（2012－2015）
1、案例研究价值评价
（1）涉农企业先导
东阿阿胶集团（华润集团下属企业）需要有1000多个养殖基地，广西白色和西柏坡均建立了华润希望小镇，投资数亿，按照此种方式企业难以为继。
（2）规划模式探索
学术研究，治学育人，和企业共同探索“企业可承受、百姓能满意”的乡村治理模式
（3）案例选择特征——产业基础、整治基础和群众基础
2、案例公共政策制定
（1）分工时序——公司+政府+居民＋大学
（2）规划编制
3、案例实施效果评价
乡村居住环境初见成效；居民积极参与社区治理；拉动政府全域推广治理。
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